中国古代直接管理民众的基层政府是县，上级的州和郡都是辖县不辖民的，相当于是中央和基层的一个过渡传达层，元代开始随着州的附郭县被取消，州也成为基层政府。而这种基层政府有一个必要的职能就是社会性职能，除了基础的行政、诉讼、秩序、税收之外，还包括对基层的建设、教育、医疗、救济乃至社会福利等内容，前者基本是对上，而后者则的对下。如果一个地方的衙门只负责弹压当地秩序，然后收税、打官司、传达政令，而不负责建…